הסוף לתמ”א 38: מה תהיה התוכנית החלופית לחיזוק מבנים?

תוכנית תמ”א 38 צפויה להסתיים באוקטובר 2022. מהן החלופות לחיזוק מבנים והתחדשות עירונית?

באוקטובר 2019, הודיע מינהל התכנון לאחר ישיבה בלשכת שרת הבינוי והשיכון יפעת שאשא ביטון, על סיומה של תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה –  תמ”א 38, באוקטובר 2022.

על פי הפרסומים האחרונים, הממשלה בוחנת אפשרות לתמריצים בפרויקטים של לפינוי בינוי ומכינה תכנית לעידוד פרויקטים במסגרת חוק ההסדרים, כגון הסכמים בשווי גבוה מאוד על מנת שהרשויות המקומיות יוכלו ליהנות מתגמול של היטלי השבחה.

על פי החלטת מינהל התכנון, תכנית תמ”א 38 תסתיים בעוד כשנה. האם יש תכנית חלופית?

עו”ד ונוטריון יגאל מדר שמשרדו מתמחה בתחום ההתחדשות העירונית, אומר: “ישנה תכנית חלופית לתמ”א 38. בשונה מתמ”א 38 שהיא תכנית מתאר עצמית המהווה דבר חקיקה נפרד בפני עצמו, החלופה המתוכננת מקודמת במסגרת תיקון 128 לחוק התכנון והבנייה, תשכ”ה – 1965, כך שתהיה חלק אינטגרלי מהוראת החוק המרכזית המסדירה את תחום התכנון והבנייה וישראל”.

“בהמשך להחלטת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, ב- 29 בנובמבר 2020 פורסם תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס’ 128), התשפ”א–2020, עם התיקונים של התחליף לתמ”א 38” אומר עו”ד יגאל מדר, “התיקון נועד לאפשר מתן מענה חלופי לצורך קידום ומתן אפשרות לחיזוק מבנים, על ידי הרחבת סמכויות הועדות המקומית מכוח סעיף 62א לחוק התכנון והבנייה, לאשר תכניות כאמור במסגרת תכנית בסמכותן”.

עו”ד מדר מסביר כי התיקון לחוק מבקש לקבוע מסלול חיזוק באמצעות הריסה ובניה מחדש שבמסגרתו ובכפוף לתנאים שמוצע לקבוע לגביו ניתן יהיה לאשר תכנית בסמכות כל ועדה מקומית תוך קביעת סמכות לתוספת זכויות בניה ומתן אפשרות לעירוב שימושים סחירים וציבוריים.

“כמו כן, ניתן לקבוע מסלול לחיזוק על דרך תוספת ועיבוי הבניה בבניין קיים בכפוף לתנאים שמוצע לקבוע, וזאת ככל שעלה על ידי הועדה המקומית כי הדבר עדיף מאשר ביצוע החיזוק במסלול הריסה ובניה מחדש, תוך קביעת סמכות לתוספת זכויות בניה ומתן אפשרות לעירוב שימושים סחירים וציבוריים” הוא מציין.

“החלופה של תמ”א 38 קובעת עדיפות להתחדשות במסלול של הריסה ובינוי לעומת מסלול של עיבוי וחיזוק המבנה הקיים. תידרש חוות דעת בכתב של מהנדס הוועדה המקומית, ולפיה יש מקום ועדיפות לקדם במגרש תכנית לעיבוי וחיזוק ולא תכנית להריסה ובינוי, וזאת בהתחשב, בין השאר, בהתחשב במצבו של המבנה, גילו, מאפייניו ומאפייני סביבתו”.

“החלופה קובעת גם את היקף הבינוי” מסביר עו”ד מדר, “בפרויקט של הריסה ובינוי המגבלה היא של 350% לעומת הקיים. בפרויקט של עיבוי המגבלה היא של 200% לעומת הקיים, לדוגמה.”אחד מהחידושים הגדולים בחלופה לתמ”א 38 הוא שבתוכניות להריסה ובינוי יכללו 15% שטחי ציבור ובתוכניות לחיזוק ועיבוי יכללו 10% שטחי ציבור”.

מדוע נקבע כי תכנית תמ”א 38 תסתיים? מה היו הסיבות לכך?

“תמ”א 38 לא הייתה אהודה, בלשון המעטה, על מהנדסי הערים ועל גורמי התכנון. היא אפשרה הוספת בינוי בתחומי הערים והעניקה פטור מהיטלי השבחה. היטלי ההשבחה הינם אחד ממקורות ההכנסה המרכזיים של הרשויות המקומיות והתמ”א 38 הייתה עבורם לא פחות מאצבע בעין.

“בנוסף, מבחינה מערכתית התמ”א 38 נחשבה לכישלון. על פני 15 שנים בהן התכנית התקיימה, מספר המבנים שחוזקו מפני רעידות אדמה היה זניח ביחס למספר המבנים שניתן ושצריך לחזק אותם מפני רעידות אדמה. המספרים מדברים על 1,300 בניינים שחוזקו, לעומת 80,000 בניינים הטעונים חיזוק.

“גם מבחינה גיאוגרפית התמ”א 38 נחשבה למנציחת פערים, שכן ההיתכנות הכלכלית שלה הביאה יזמים לקדם תוכניות רק בערי המרכז, ואילו בערי הפריפריה התוכנית לא יושמה בכלל.

אחת הטענות השכיחות של ראשי ערים כנגד תמ”א 38 היא כי התוכנית מאפשרת להוסיף קומות ותושבים באופן גורף לכל בניין שאינו עומד בתקן לרעידות אדמה, בלי שהיא בוחנת את ההשלכות הסביבתיות הכרוכות בתוספת תושבים. מה דעתך על כך?

“זו טענה נכונה. תמ”א 38 היא ‘תכנית אנוכית’. הרי נוספות יחידות דיור רבות במרקם אורבני בנוי מבלי שצרכי הציבור נלקחים בחשבון. הדיירים החדשים שמתווספים למרקם הקיים צריכים לחלוק עם הדיירים הקיימים בכל השירותים הציבוריים הקיימים. והדבר מייצר פער הולך וגדל וגורם לרמת השירות הציבורי להישחק.

דוגמאות בסיסיות להמחשה – מחסור בגני ילדים, בבתי כנסת, בספריות, בטיפות חלב – בשכונות שבהן ספקי שירותים ציבוריים אלה נמצאים בעומסים והם נמצאים בתנופה של תמ”א 38, העומס עליהם רק יגבר, וכל זה כשאף אחד לא מתייחס לזה בכלל בגלל שהתוכנית היא רק לחלקה שבה נמצא הבניין שעובר תמ”א 38 ולא מסתכלת בכלל למרחב הציבורי שמסביב לה.

לכן, היעדים שהציבה לעצמה הצעת החוק שהציעה את החלופה לתמ”א 38 נועדו להתמודד עם קשיים התכנוניים הכרוכים בהיתר מכוח תמ”א 38, שעיקרם הצורך בתכנוני מיטבי במסגרת תכנית מפורטת של ממש, העדר אפשרות לתת מענה לצורכי ציבור ולעירוב שימושים, והצורך בראיה תכנונית רחבה אשר תקטין את החשש מסיכול התחדשות עירונית במתחם בשל היתר נקודתי למגרש אקראי.

התכנית החלופית שהוצעה בשנת 2019 תהיה, בין היתר, להעביר את פרויקטי החיזוק למסגרת תוכניות בניין עיר שבסמכות הרשות המקומית ולא בתוכנית מתאר ארצית. מה היתרונות והחסרונות לכך, לדיירים?

“צריך להבין שבנוסף לרפורמה של ההתחדשות העירונית מקודמות רפורמות שמטרתן לקצר ולהחיש את כל הפרוצדורה של התכנון והוצאת היתר הבנייה, פרוצדורה שכיום היא בעלת כפילויות, ארוכה ומסואבת.

בסופו של דבר, כאשר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תהיה מוסמכת לאשר תוכניות שמוגשות לה להתחדשות בניינית, ניתן יהיה לקצר את משך הזמן עד לאישור התכנית ולתחילת העבודות על פי היתר הבנייה”.

“ב- 12 ביולי 2021, שרת הפנים הנכנסת, אילת שקד, הציגה במסיבת עיתונאים את הצעת החוק שלה שתתבסס על המסלול העקרוני בחלופה שהוצעה על ידי שר הפנים הקודם, אריה דרעי” אומר עו”ד יגאל מדר, “בנוסף, השרה שקד מבקשת לנתק את הסוגיה מתיקון 128 ולקדם אותה בנפרד, בתוך ארבעה חודשים.

“פחות מחודש לאחר מסיבת העיתונאים הזו, וועדת השרים לענייני חקיקה אישרה לקדם המתכונת שלה לתיקון.

“החלופה לתמ”א 38 מבוססת ברובה על חלופה קודמת שלא אושרה: המרת התכנון הנקודתי של תמ”א 38 בהתחדשות עירונית מתחמית שלא תכלול רק מבנה אחד, אלא מקבצי מבנים.

החלופה של שקד, שמתקנת את החלופה ההיא (במסגרת תיקון 128 לחוק התכנון והבנייה), תאפשר הריסת מבנים קיימים בני 2-5 קומות, הקמת מבנים חדשים תחתם ללא הגבלת גובה, הוספת עד 300% לשטחי הבנייה שהוקמו עד 2005, מסלול של חיזוק מבנים ותוספת בנייה, בסגנון תמ”א 38/1, אך עם מחצית מזכויות הבנייה מאשר במסלול ההריסה ובנייה מחדש, ועוד”.

מה היתרונות והחסרונות לתכנית של שקד, כפי שאתה רואה אותם?

“החיסרון בעיני הוא ששוב הפריפריה תישאר מאחורה. התוכנית תעבוד יפה באזורי המרכז אבל הפריפריה לא תחוזק מפני רעידות אדמה, וזה חבל, כי מקומות כמו בית שאן, טבריה ואילת – שיושבים על השבר הסורי-אפריקאי נמצאים בסיכון מוגבר לרעידות אדמה חזקות ולא נראה שהתוכנית הזו תגיע אליהם”.

“יתרון ניכר בתכנית של שקד עם זאת, שהיא כוללת גם את איחוד הליך התכנון והרישוי. כאמור ההליכים כיום הם מחולקים לשני שלבים ויש בניהם הרבה כפילות וזה מייצר בירוקרטיה מיותרת.

“בנוסף, התוכנית של שקד תאפשר, ברמה מקומית, להקל על רשות שמעוניינת להיוותר עם הוראות התמ”א והיא תוכל לעשות זאת, עד 01.05.22, באחת משלוש אפשרויות: הגשת תוכנית מתאר כוללת להתחדשות עירונית; הכנת תוכנית על פי סעיף 23 על כל העיר, או על חלק משמעותי ממנה; הודעה על הכנת תוכנית וקביעת תנאים על פי סעיף 78 לחוק”.

אילו פתרונות היית מציע?

“אני סבור שהתוכנית של שקד היא תכנית ראויה. כן היה צריך לחשוב מה עושים עם הפריפריה כי שוב היא נשארת מאחורה. מה שהכי חשוב זה שתהיה תוכנית ארוכת טווח ולא תכנית שמשתנה חדשות לבקרים. עד שהשוק הצליח ‘לעכל’ את התמ”א 38 לקח לא מעט זמן ונדרשו לתכנית עצמה לא מעט תיקונים, ומה שהשוק צריך כדי לייצר דירות זה וודאות למשך זמן”.